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26 Aout 2008

Quelles conditions pour une politique d’achats publics écologiques ?

Flavie Martin

mercredi 27 août 2008

Que l’on se penche sur les conclusions du rapport de M. Pierre Richard de décembre 2006, « Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise de la dépense publique locale », ou sur les rappels de la Cour des comptes, l’orientation des finances publiques vise de nos jours à favoriser « la poursuite de la modernisation de la gestion des collectivités locales, pour plus d’efficacité et de responsabilité, dans une démarche de performance, de transparence et de maîtrise des dépenses locales ».
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En réponse, le « verdissement de l’administration », c’est-à-dire la prise en compte des préoccupations environnementales et sociales dans les achats et les marchés des collectivités, peut constituer un formidable levier d’action au service d’une ville plus soutenable. Avec une commande publique qui pèse pas moins de 10% du PIB en France (16% en Europe), la collectivité devient un acteur économique majeur, capable de participer à la création d’un marché écologique. Elle peut enfin faire preuve d’exemplarité vis-à-vis de concitoyens de plus en plus exigeants et encourage alors aux bonnes pratiques individuelles.

Si l’origine de la politique française d’achats publics écologiques remonte à la conférence de Rio de 1992, elle ne sera véritablement mise en oeuvre qu’à compter de 2004. En intégrant les inflexions données dans les années 2005-2006, cette politique se décline désormais comme une politique d’achats publics durables. Cependant, l’écologie ne peut être efficace que si elle est librement consentie. S’assurer que le projet est bien partagé s’avère donc tout aussi primordial, si ce n’est davantage, que la quête d’une performance purement technique.

La mise sur l’agenda politique

Parmi les dates importantes, retenons-en quelques unes : Suite à la charte d’Aalborg de 1994 (traduction des recommandations de l’agenda 21 du Sommet de Rio de 1992) ainsi qu’au plan d’action de Lisbonne de 1995, la préoccupation environnementale fut intégrée dans le traité européen de Maastricht en 1997. Puis en ratifiant le protocole de Kyoto sur le changement climatique en 2002, l’Europe s’engagea à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 2008 et 2012 par rapport aux niveaux de 1990. Cette même année, il a été spécifiquement fait mention des marchés publics écologiques dans le plan de mise en oeuvre du sommet mondial pour le développement durable de Johannesburg de 2002.

Il s’ensuivit une réforme du code des marchés publics engagée le 7 janvier 2004 et l’adoption d’une directive européenne le 31 mars 2004. Celle-ci prévoit la possibilité d’intégrer des considérations environnementales dans les critères de sélection et d’attribution, liés aux spécifications techniques ainsi que dans les conditions d’exécution du marché. Le meilleur rapport qualité/prix peut désormais assumer le critère environnemental. En 2005, la commission européenne publiera le guide « acheter vert : manuel sur les marchés publiques écologiques » pour aider les pays à s’engager dans la voie de la réforme. Quant à la France, l’article 6 de la Charte constitutionnelle de l’environnement promulguée le 1er mars 2005, faisant obligation à toutes les politiques publiques de promouvoir un développement durable, ainsi que l’article 5 du nouveau code des marchés publics entré en vigueur au 1er septembre 2006 en application de la directive européenne précitée, encouragent les acheteurs publics à réaliser des achats durables.

Concrètement, un Groupe permanent d’études des marchés développement durable et environnement (GPEM DDEN) ainsi qu’un Observatoire économique de l’achat public furent mis en place au sein du MEIE. Puis, ce fut à l’occasion du Comité interministériel pour le développement durable du 13 novembre 2006 que le gouvernement prit la décision d’élaborer un Plan national d’action pour des achats publics durables (2007-2009), placé sous la co-tutelle du MEEDDAT et du MEIE. Des formations seront proposées par l’Ifore et l’Ademe (cf guide de l’Ademe des collectivités éco-responsables de novembre 2007), et l’Ecole des ponts organisera une session intitulée "L’achat public durable - comment prendre en compte l’environnement dans les marchés publics ?" en octobre 2007.

Les collectivités ne sont pas en reste et ont appris à mutualiser leurs compétences : centrale d’achat public, réseau francilien des collectivités pour l’achat éthique au sein de Cites unies France, groupe de travail à la consommation responsable d’Eurocité présidé par la Ville de Paris. Financé par ICLEI dans le cadre du programme Procura +, le manuel « pour un achat public responsable et économiquement avantageux » paru en 2007. L’administration parisienne, avec un budget d’achats publics de l’ordre de 600 millions d’euros et un budget d’investissement qui dépasse le milliard d’euros, peut être considérée comme un acteur économique déterminant pour son économie locale. Sa direction des affaires juridiques a ainsi élaboré un guide juridique de l’achat éco-responsable ; un recensement des achats durables est effectué par la DALIAT, laquelle direction pilote un groupe de travail transversal sur ces questions.

Une démarche progressive et partagée

L’orientation politique est claire : la consommation responsable permet de moins gaspiller, d’optimiser les finances publiques et de dégager des marges pour agir en faveur d’une plus grande justice sociale, au service des générations actuelles et à venir. Il reste cependant à définir le rythme des évolutions : faut-il laisser les services décider par eux-mêmes de leurs achats ou la démarche doit-elle être plus contraignante ? Quelle que soit la position du curseur, en gage de réussite et afin que le principe d’universalité budgétaire ne puisse présenter un frein aux efforts consentis par chacune des directions, il importe de partager une culture commune. Chacune pourra alors se sentir responsable car concernée et parti prenante des mutations en cours. L’accompagnement mis en oeuvre par le service écologie urbaine, les besoins en formation, la dématérialisation des procédures lancée au sein de la mission de la modernisation ainsi que la coordination assumée par le Secrétariat Général, sont des éléments indispensables aux changements.

La démarche volontariste peut être progressive comme à Dunkerque ou à Lille, c’est-à-dire partir d’un produit test (papier, peinture, encre d’impression, produits d’entretien, éclairage public et bois), avant de s’appliquer à d’autres produits. Sous la précédente mandature parisienne, un important travail fut déjà initié par Yves Contassot. Certaines mesures figurent dans le plan climat* adopté à l’automne 2007, sur la base du diagnostic « bilan carbone ». Les marchés publics écologiques sont susceptibles de couvrir des domaines tels que l’acquisition d’ordinateurs et de bâtiments à haut rendement énergétique, de meubles de bureau en bois provenant de forêts gérées de manière durable, de papier recyclable, de moyens de transport publics respectueux de l’environnement, d’alimentation biologique et de proximité dans les cantines, d’électricité provenant de sources d’énergie renouvelables et de systèmes de climatisation offrant des solutions environnementales à la pointe de la technologie.

L’éthique dans les marchés publics est parfois dissociée de la notion d’achat éco-responsable, d’autant qu’il s’avère que les clauses sociales ont été intégrées dans les marchés publics bien plus tôt que les clauses environnementales. Mais une politique durable est par définition globale. La collectivité a le devoir de vérifier l’application des droits humains du travail édictés par l’organisation internationale du travail (application de la norme SA 8000 et suivi du Global Reporting Initiative) : liberté syndicale, interdiction du travail forcé, des discriminations et lutte contre le travail des enfants…Développer le secteur de l’économie sociale et solidaire (régie de quartier, entreprises d’insertion, secteur protégé) permet également de créer de l’emploi non délocalisable.

En référence, l’Observatoire économique de l’achat public a publié le guide "commande publique et accès à l’emploi des publics qui en sont le plus éloignés » en juillet 2007. La Plate forme pour le commerce équitable a publié en partenariat avec l’Association des Régions de France, un guide de l’achat public équitable en novembre 2007. La Région Ile-de-France, sous l’impulsion de Francine Bavay et Jean Marc Brûlé, a inauguré un Centre de ressources de l’économie sociale et solidaire le 10 décembre 2007 et délibéré en faveur de la création d’un fonds d’investissement solidaire le 10 juillet 2008. A la Ville de Paris, des marchés de prestations incluant des clauses d’insertion par l’économique ont été conclus pour la gestion courante des immeubles municipaux ; des CAT se sont vus confiés le reconditionnement des ordinateurs.

L’intégration de clauses environnementales et sociales dans les marchés publics

Comment s’y prendre ? Après avoir clairement défini les besoins réels, réalisé une étude de marché et évalué le coût global (consommation d’énergie dont l’énergie grise, durabilité et gestion des déchets, évaluation des incidences sur l’environnement…), ce qui nécessite d’avoir défini de bons indicateurs, l’administration responsable consommera mieux et moins. Ces choix liés à la performance ou à des critères techniques s’opèrent au moment de l’achat ou dans la définition (spécifications techniques, cahier des charges, conditions d’exécution) et passation de marchés (sélection des candidatures ou critères de sélection des offres) de fournitures, services ou travaux contractés par la collectivité.

Pour chaque marché, celle-ci se demande s’il est possible d’y intégrer des clauses sociales et environnementales, pour chaque achat s’il existe des produits « verts » sur le marché, le critère écologique étant de préférence assumé dans le titre du marché « marché de nettoyage écologique, marché de services de restauration biologique, bâtiment à haut rendement énergétique ». Les normes et labels donnent enfin une lisibilité à l’acte d’achat et assurent une meilleure traçabilité du produit. Le nouveau code des marchés publics prévoit que l’autorité adjudicatrice peut se référer, en tout ou partie à un écolabel (article 6-VII) ou demander aux opérateurs économiques des certificats de qualité fondés sur le Système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) ou sur les normes européennes et internationales de gestion environnementale comme la norme ISO 14001 révisée en 2004.

Toutefois, des « garde-fous » résident dans les dispositions européennes de non-discrimination, de libre prestation de services et de libre circulation des marchandises. En effet, les certifications coûtent cher et ne sont pas à la portée de toutes les entreprises. Il faut donc s’assurer que la concurrence soit toujours rendue possible, garantir la continuité du service public en évitant qu’il ne soit interrompu par des offres restées infructueuses ou contestées. Le pouvoir adjudicateur ne peut également imposer aux soumissionnaires d’avoir souscrit à un système de label écologique déterminé. Enfin, le code des marchés publics prévoit que les acheteurs ont la possibilité de se référer à des clauses techniques sous-jacentes (matériaux, méthode de production), à condition de préciser que l’entreprise dispose de tous moyens de preuve pour soutenir qu’elle respecte les engagements équivalents de ceux contenus dans les normes et labels. Enfin, l’évaluation de ces politiques d’achats reste bien entendu à faire.

*Au total, ce sont 253 000 teqCO2 qui sont émises annuellement par l’activité des services municipaux parisiens, et qui portent sur les activités des bâtiments, les matériaux et équipements, les véhicules techniques et de service.

• La moitié de ces émissions de gaz à effet de serre provient de l’activité des bâtiments (chauffage, consommation d’eau chaude et d’électricité). Pour les équipements existants, un programme d’amélioration vise à obtenir une consommation deux fois moindre à l’échéance 2012 (80 kWh/m²). Pour la construction, elle vise la basse consommation (50 kWh/m²). La Ville souhaite se doter d’un plan de développement dans les énergies renouvelables.

• Viennent ensuite les matériaux et équipements acquis par la Ville, qui s’est engagée à créer un indicateur carbone des achats (ex : circuits courts ou agriculture biologique), appliquer le programme Energy Star (ampoule LED pour l’éclairage public), systématiser le choix des filières équitables ou éthiques (bois certifié FSC). Désormais, les fournitures courantes de la Ville sont éco-labellisées à 90%.

• Le troisième poste d’émission de GES concerne les véhicules techniques et de service. La Ville s’est donnée pour objectif de réduire de 10 % en trois ans la flotte des transports automobiles municipaux (300 véhicules) en liaison avec le PDA et à acheter des véhicules toujours plus performants (passer à un niveau d’émission de 100-120gCO2/km, acheter des véhicules hybrides, poursuivre l’étude sur les véhicules au GNV à partir du procédé de méthanisation).

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