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Démocratie participative à Dijon et ailleurs

par Philippe Delvalée

vendredi 19 décembre 2008

La délégation qui m’a été confiée est celle de la démocratie participative.
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La ville de Dijon a mis en place depuis 2001 des Conseils de quartier subdivisés chacun en trois commissions de quartier. Ces conseils et commissions sont les instances de la démocratie participative. Dijon anticipait donc sur la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité qui rend obligatoire pour les communes de plus de 80 000 habitants les conseils de quartier. Chaque quartier est doté d’un conseil dont la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement sont fixées par le conseil municipal. Comité citoyen, conseil de quartier, comité de voisinage, conseil de la vie locale... une multitude de dispositifs aux intitulés variés et au fonctionnement tout aussi divers a ainsi vu le jour en France. Selon la loi, les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville.

Depuis mars 2008, en collaboration avec Laurent Grandguillaume (adjoint au maire en charge de la démocratie locale et du secteur associatif) et le service de 4 personnes qui suit ce dossier (dont le directeur Bruno Marques), nous avons travaillé à préparer les conditions de fonctionnement des Conseils de quartier et des Commissions de quartier qui seront opérationnels au cours du premier trimestre 2009.

Cela peut sembler long, mais il faut savoir qu’il était nécessaire de désigner des nouveaux membres et auparavant de s’interroger sur le fonctionnement antérieur et décider quelles éventuelles modifications apporter. Les deux principales modifications ont consisté à doubler le nombre des habitants et à proposer aux associations un autre mode d’implication dans le dispositif. Au lieu de leur demander de désigner parmi elles un certain nombre d’associations supposées les représenter dans les 9 commissions de quartier, il a été décidé de les convier systématiquement à participer aux différentes réunions afin d’y apporter leur contribution. Et d’organiser avec elles une fois par an une réunion spécifique, par exemple sous forme d’ateliers. Une formation des nouveaux membres est en cours de finalisation et se déroulera début 2009. Parmi leurs attributions, ces commissions auront également à gérer un budget participatif alloué à chacune d’entre elles. Au total, ce sont donc 270 personnes, soit 9 commissions de 30 habitants, qui ont été tirés au sort.

Des journées de l’ADELS…

Les quatre personnes du service et moi-même avons participé aux journées organisées par l’ADELS (XIe rencontres de la démocratie locale). L’Adels regroupe depuis son origine, en 1959, des élus locaux, des militants associatifs, des professionnels intervenant dans le champ local et des citoyens engagés dans la vie locale. Au travers de groupes de travail, de publications, de formations ou de colloques, l’Adels agit pour que de nouveaux rapports s’établissent entre les citoyens et leurs représentants politiques, rapports construits autour de la participation des citoyens à des processus de délibération collective au niveau local et portés par une volonté des élus d’établir une démocratie participative impliquant réellement les citoyens.

L’Adels édite le mensuel Territoires. L’Adels organise des formations : connaissance des collectivités territoriales, politiques locales (finances, social, développement, vie associative, démocratie locale, intercommunalité) ; des études-action menées en partenariat local ou national ; des séminaires regroupant élus, cadres de la fonction publique territoriale et militants associatifs, des colloques régionaux ou nationaux, parmi lesquels les Rencontres de la démocratie locale qui se tiennent chaque année depuis 1992. Les débats qui ont eu lieu de ces XIe rencontres ont été riches et variés. Ils permettent surtout des échanges d’expérience.

Personnellement, j’ai participé notamment à un atelier intitulé urbanisme participatif animé par une enseignante et un étudiant en Ecole d’architecture, école qui a été sollicitée par les habitants d’un quartier dénommé Le Coudray, à Poissy, Yvelines. Ce quartier était voué à disparaître dans le cadre des politiques dites de renouvellement urbain. L’ancien maire qui avait signé en 2004 l’arrêt de mort du quartier sans organiser aucune concertation avec les habitants (majoritairement des personnes d’origine immigrée) s’est trouvé confronté à une résistance très forte à laquelle il ne s’attendait pas. Les habitants se sont organisés et ont sollicité des contre-expertises afin de montrer que d’autres solutions existaient. D’autres solutions que celle de la démolition, privilégiée par le maire, laquelle obligeait les habitants à aller voir ailleurs pour se reloger.

Les différentes interventions ont montré comment lorsque les habitants s’organisent et se mobilisent autour d’enjeux forts pour eux, ils peuvent dépasser l’instrumentalisation qu’ils soient les victimes principales ou parfois les bénéficiaires muets. Pour y parvenir, il faut y consacrer beaucoup de temps, être en capacité de construire des références communes permettant de parvenir à des propositions partagées. En bref faire vivre réellement la démocratie et non simplement la maintenir en état de coma dépassé.

Un autre atelier traitait d’un sujet également très intéressant, à savoir l’intercommunalité, un espace à conquérir pour la démocratie locale. Il y était notamment rappelé que les décisions les plus importantes aujourd’hui pour une ville le sont au niveau des instances communautaires, exemple le SCOT, l’habitat, la politique de la ville, les transports, etc. Le fonctionnement des conseils communautaires pose problème et les textes en préparation (voir les travaux de la commission BALLADUR) n’augurent pas vraiment un renouvellement démocratique. Ici aussi, les échanges et témoignages ont été très riches, mais le constat était plutôt sévère. Ces instances communautaires (même si elles sont nécessaires pour coordonner les politiques publiques) tendent à opacifier et éloigner encore un peu plus les habitants des lieux réels de la décision. Le fait que les conseillers communautaires soient désignés à partir des conseils muncipaux et non élus y étant évidemment pour quelque chose. Conséquence, les conseillers municipaux qui ne sont pas membres des instances communautaires sont de plus en plus « largués ».

Pour une démocratie vraiment participative…

De tout ce qui précède, il ressort que la démocratie s’étiole quand on ne se donne pas les moyens de faire réellement participer les citoyens. Une participation pourra être considérée comme réussie, lorsque l’on aura su apporter des réponses satisfaisantes à des questions du type suivant :

  • Comment faire pour qu’une information « utile » soit - toujours disponible, accessible ?
  • Comment éviter que cette information ne soit accaparée - comme c’est encore trop souvent le cas aujourd’hui - par seule une élite de pouvoir, de caste ou d’éducation ?
  • Comment faire pour que le citoyen accepte de penser l’instant présent, tout en se projetant dans l’avenir ?
  • Comme faire, en fait, pour que les concepts de concertation ou de coproduction, soient pris en compte en tant que facteurs de progrès et non de « conquête » pour les uns, de contrainte ou de délégitimation pour les autres ?
  • Qui trouve-t-on dans les commissions de quartier ?

D’un côté des « représentants représentatifs » (choisis, par exemple par tirage au sort, et ainsi supposés semblables à ceux qu’ils « représentent » sans être en représentation) peuvent donner leur opinion (jurys de citoyens, panels, etc.). Ainsi, les personnes qui siègent dans des comités de quartier.

De l’autre côté, des « représentants élus » (choisis au terme d’une compétition) délibèrent (ils maîtrisent donc l’art oratoire, les compétences professionnelles nécessaires à l’exercice de la représentation, tendent à être de vrais « professionnels »). Ainsi, des élus municipaux qui vont également être désignés pour sièger dans les comités de quartier.

A mi-chemin (?) : les « membres des associations » qui représentent (mais pas toujours, car « l’histoire compte » et l’histoire a pu éloigner les dirigeants associatifs de ceux qui les ont désignés) leurs membres et ne sont donc au mieux que représentatifs de ceux-ci (défense le plus souvent d’intérêts particuliers, mais aussi parfois d’intérêts plus généraux).

Quant aux personnes qualifiées, elles sont évidemment plus proches des « élus », car bien que désignées, elles le sont par les élus (le maire).

Comme on le voit, l’alchimie pour rendre la démocratie véritablement participative doit éviter l’écueil de distinction. Les commissions de quartier peuvent permettre de diminuer la distance entre les représentants et les représentés. Encore faut-il que les premiers n’utilisent pas leur légitimité (incontestable car fondée sur l’élection) de manière trop aristocratique, comme peuvent être tentées de le faire toutes les personnes qui ayant subi « l’épreuve » d’une (s)élection se trouvent ainsi distinguées des autres qui n’ont pas été retenus. Mais l’un pourra ensuite développer ses compétences, construire ses réseaux, affirmer sa force et son pouvoir, etc. distançant ainsi celui qui n’a pas réussi l’épreuve. D’où la distance qui se manifeste entre l’élu et son électeur.

Beaucoup de travail en perspective...

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